今年是中國名副其實的“預算年”,繼不久前《預算法》修改明確了地方政府可以發行債券的方式舉債之後,10月2日國務院又發佈了《關於加強地方政府性債務管理的意見》,洋洋灑灑4000多字的文件,對地方政府如何借、如何用以及如何還債等關鍵問題都作了明確的規定,中國的“地方債”有望徹底揭開種種神秘的面紗,回歸到主流的制度體系中來。
  很顯然,無論是《預算法》,還是國務院的意見,最大的進步是將地方政府舉債的事項予以陽光化,規範化,即國務院《意見》中所言的“修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權限,加快建立規範的地方政府舉債融資機制,堅決制止地方政府違法違規舉債”。這真可謂中國政府治理史上里程碑意義的事件。在此之前,我國一方面將大量地方性事務歸於地方,另一方面又在法律中明令禁止地方政府發債和預算赤字。這使地方政府的財務狀況一直呈現一個不能自圓其說的扭曲狀態:一方面地方大量事務性建設呈現對資金的極度渴求,另一方面,地方政府在法律規定不能負債的情況下,只能過度依賴銀行和土地收入,通過一系列的規避法律的行為和“創新”,通過各種各樣的“融資平臺”借下了巨額的債務。根據最新的審計報告,截至去年6月底,地方政府負有直接償還責任的債務為10 .88萬億元,負有擔保責任的債務2.66萬億元,可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。財政部測算,如果將後兩類債務按近年來政府實際代償比例折算,地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元,其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務超過4萬億元。由於舉債主體、舉債程序不透明,債務沒有納入預算管理等體制的殘缺,導致地方債數額每年增長的同時,風險之不確定,已經成為中國經濟的最可怕的風險之一。
  事實上,從現代國家治理的角度而論,允許地方政府發債對於建立一個善治的為地方負責的政府大有裨益。在歐美髮達國家,地方政府發債的規模遠遠超過中央政府。就我國地方建設而言,也更需要一個有財力的權威地方政府來推進公共事務建設。允許地方政府發債,實際上是直接把地方政府推向了市場,那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發行的公債顯然更容易收穫民眾青睞。因此發債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標,這在一定條件下使地方政府不得不維護和培育自身的信用。因此,地方發債的關鍵在於如何從制度設計上控制各種風險。從《預算法》和國務院《意見》設計的風險防範機制看,目前的制度設計初步解決了三大問題:
  第一,舉債的主體、程序、方式、使用都明確化,規範化。比如將舉債的主體明確為省市一級政府,舉債的方式只能是政府債券的方式,舉債的規模需要中央政府審批。這等於把30多種政府債務融資渠道全部合為一個;在債務的使用上,債務資金納入預算管理,明確債務資金只能用於“公益性資本支出和適度歸還存量債務,不得用於經常性支出,要建立對違規使用債務資金的懲罰機制”。
  第二,剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。對於以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目,意見給出了三個解決渠道:一是對商業房地產開發等經營性項目,要與政府脫鉤,完全推向市場,債務轉化為一般企業債務;二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目,要積極推廣PPP模式,其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還,政府按照事先約定,承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任,不承擔償債責任;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目,由政府發行債券融資。這意味著,長期以來擔任政府融資重任的融資平臺要麼回歸市場,要麼從此退出歷史的舞臺。
  第三,明確了地方政府的“債務責任”。《意見》明確規定,地方政府對其債務負有償還責任,中央政府實行不救助原則。同時,還需要劃清政府債務和企業債務的邊界,切實做到誰借誰還、風險自擔。並且明確指出,要建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。筆者認為,這是《意見》最大的亮點。事實上,在此之前,各級地方政府之所以敢肆無忌憚地大肆舉債,從不考慮如何償還的問題,根子在兩點:一是官員借多少錢根本不用考核和約束,二是地方政府相信如果還不了,中央政府一定會還,很顯然,這是一種“要挾心態”下普遍的博弈心態。如果以後中央對地方政府的債務真正能做到“見死不救”,誰的孩子誰負責,對於規範地方舉債行為,無疑會起到極大的約束作用。當然,這個制度要真正落實,還需建立地方政府破產制度。
  在嚴格執行這三大制度的同時,筆者還是建議,在地方政府發債問題上,事實上可以引入市場化的競爭機制。地方政府的信譽如何,債券能否發出去,利率如何,在某種程度上是衡量地方政府治理水平的一把重要的標尺。如果引入市場化的評級機制,讓機構對各地的地方債券進行評級,地方政府發債的問題就由公共選擇的問題演變成市場選擇的問題,由政府信用演化成市場信用,由中央政府監督演化成公眾監督。而只有真正監督到位,地方債的開閘方可在安全邊界內。
  (作者系經濟學者)
(編輯:SN143)

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